Financiën rond passend onderwijs en thuiszitten
Deze rubriek beschrijft de omvang van bestedingen die niet naar goed, passend onderwijs gaan.
Besteding onderwijsgelden
8 miljard reserve
Er staat onder andere 8 miljard euro op de bankrekeningen van de gezamenlijke basis- en middelbare scholen. Dat zijn reserves bovenop de 7,3 miljard euro aan eigen vermogen van de scholen. En bedraagt bijna een derde van de totale begroting van het ministerie van OCW. Afgelopen jaren kwam er elk jaar bijna een half miljard bij.
Follow The Money, het platform voor onderzoeksjournalistiek, kwam in 2024 op deze rekensom. Het gaat hier om liquide middelen, die direct inzetbaar zijn voor onder andere salarissen, leermethoden enzovoorts. Zoveel reserve komt mede door de coronapandemie. Toen ontvingen de scholen ‘NPO-gelden’, van het Nationaal Programma Onderwijs. Dat geld was bedoeld om leerachterstanden in te lopen, die het gevolg waren van het thuisonderwijs tijdens de zogenoemde lockdowns (sluiting van instellingen, waaronder die voor onderwijs). Besturen konden of wilden dat geld niet uitgeven. Omdat er geen mensen waren die ze konden inschakelen. Of omdat er geen of nauwelijks achterstanden waren. Ook waren scholen huiverig om iets op te zetten wat tijdelijk zou zijn.
Maar vóór de coronapandemie bouwden de scholen ook al reserves op. Elke school krijgt van het ministerie per kind een lumpsumbedrag. Dit is een totaalbedrag dat de school naar eigen inzicht mag besteden. Een idee uit de jaren negentig om scholen meer autonomie te geven, minder onzekerheid te hebben in de rijksbegroting en om de administratie van de vroegere uitgavegoedkeuringen te besparen. Als een school dat lumpsumbedrag niet opmaakt, gaat het overschot naar de reserves. Met het oog op mogelijke toekomstige risico’s hielden besturen ook bedragen apart. Scholen gingen beleggen, wat in 2001 verboden werd. Vervolgens ging een aantal schoolbesturen het geld aan andere niet-onderwijszaken besteden. Zo was er een Twentse scholenstichting met dertig scholen die een skybox huurde in het stadion van FC Twente.
Inhuur
Dat bedrijfsmatig werken als bijproduct van het systeem met lumpsumbedragen zorgde ervoor dat scholen ook als bedrijven gingen denken. Ze huurden experts in, omdat zij advies nodig hadden bij het maken van beleid en keuzes. Allemaal geld dat naar beter en passender onderwijs zou moeten gaan, waardoor de noodzaak van de inhuur van die specialisten ook een stuk lager ligt.
Van het geld dat wél wordt besteed, gaat veertig procent niet naar het onderwijs of onderwijzend personeel. Marije van den Berg berekende dat voor de school waarop haar eigen kind zat. In Geldstromen voor de School zet Marije alles uiteen. Als oud-raadslid en lid van de Rekenkamer Leiden & Leiderdorp houdt ze ervan zelf zaken uit te zoeken, zoals de begroting van deze school. Haar drive is om te zien of gemeenschapsgeld goed en effectief besteed wordt. Marije zag hoe een complex stelsel rond scholen was ontstaan, waaromheen weer complexe stelsels werden geplakt door het ‘wegorganiseren van zeggenschap’. Die moeten allemaal betaald worden.
Speciaal onderwijs
Steeds meer kinderen voor wie het onderwijs niet passend is gemaakt, worden verwezen naar speciaal onderwijs. Hoewel dat ook niet per se een passende oplossing is, zijn dat er wel steeds meer. De wachtlijsten worden steeds langer. De kosten voor speciaal onderwijs zijn daarbij ongeveer drie keer zo hoog als voor regulier onderwijs. Speciaal onderwijs wordt geregeld door de samenwerkingsverbanden passend onderwijs voor primair en voor voortgezet onderwijs, die bestaan uit de besturen van de scholen in één gebied. De gezamenlijke samenwerkingsverbanden (149 momenteel) krijgen jaarlijks 1,9 miljard euro, waarvan ook een deel wordt geïnvesteerd in scholen voor speciaal onderwijs. Daarbij wordt wel uitgegaan van een vooraf ingeschat aantal leerlingen. Als er meer kinderen naar speciaal onderwijs gaan, moet er meer geld naar scholen voor speciaal onderwijs. En blijft er minder geld over voor begeleiding van kinderen in het regulier onderwijs. En omdat speciaal onderwijs drie keer zo duur is, neemt het effect dus met een factor drie toe. Gevolg: kinderen in het regulier onderwijs die ondersteuning nodig hebben, maken daar steeds minder kans op. En er wordt juist minder passend onderwijs geboden, wat de nood aan speciaal onderwijs alleen weer vergroot. Het zijn dus min of meer communicerende vaten. Terwijl er een overschot van 8 miljard ligt.
De wachtlijsten in speciaal onderwijs namen al toe. Waarmee ook het aantal thuiszitters weer stijgt. Ook een kind dat op een wachtlijst staat of is uitgevallen, heeft echter nog steeds recht op onderwijs. Zeer vaak krijgt het dat echter niet, zoals uit ook Balans-enquête ‘Thuiszitters tellen 2024’ blijkt. Scholen zeggen niets te kunnen bieden of trekken helemaal hun handen af van het kind (wat niet toegestaan is, maar door uitblijven van toezicht en handhaving vaak zonder gevolgen blijft).
Verhaal van een ouder
“Mijn kind zat op regulier basisonderwijs in een klas met 19 kinderen en drie ochtenden per week een ‘shadow’. Met de mogelijkheid om deze ondersteuning uit te breiden naar vijf ochtenden. De inzet van de shadow was maar tijdelijk nodig. Toch wilde school hem verwijzen naar speciaal onderwijs, naar een klas met 14 kinderen, met één leerkracht. Waarop ik vroeg: ‘Voor wie is dat beter? Voor hem? Of voor de school?’ Later stond in een mail van school dat zij vonden dat een kind met zo’n grote ondersteuningsbehoefte niet thuishoorde in het reguliere onderwijs.”
Dubbele bestuurspetten
De schoolbesturen en samenwerkingsverbanden die moeten zorgen voor onderwijs en ondersteuning waar nodig, zijn organisaties op zich geworden. Met mensen die er hun bestaansrecht en inkomen aan ontlenen. En soms op bedenkelijke wijze, zoals het actualiteitenprogramma Nieuwsuur ontdekte. Veel bestuurders blijken een dubbele pet op te hebben en kopen diensten en producten in, die zij in eigen beheer hebben en aanbieden aan scholen. Zo was er een bestuurder die voor onder andere een hoogbegaafdheidscursus zijn eigen adviesbureau acht keer inhuurde. Veel geld voor kinderen gaat naar doelen waarvan de noodzaak dubieus is – behalve voor degenen die naast hun bestuursrol extra inkomsten regelden.
Geld naar alternatief onderwijs
Window Dressing
Misschien wel nog meer geld zit in functies en organisaties die niet zouden hoeven bestaan bij beter toezicht en betere handhaving op de wettelijke zorgplicht van schoolbesturen. Organisaties die gezien kunnen worden als ‘window dressing’ of ‘verhullingsmechanisme’ – een tijdelijke of schijnoplossing, zonder de werkelijke problemen aan te pakken. Dit soort organisaties ontstaat vaak in situaties waarin er bijvoorbeeld publieke druk is om iets aan een probleem te doen, en de opgerichte organisatie vooral dient om de indruk te wekken dat er actie wordt ondernomen.
- De Geschillencommissie Passend Onderwijs krijgt jaarlijks 1,3 miljoen euro voor klachtenbehandeling (zonder onderzoek).
- De Onderwijsconsulenten, die bemiddelen en adviseren voor alsnog geschikt onderwijs, kregen jaarlijks zo’n 4 miljoen euro; sinds 2024 is het 2,5 miljoen.
- Stichting Gedragswerk ontvangt jaarlijks een subsidie van 0,7 miljoen euro, onder meer voor het project WEL in Ontwikkeling dat thuiszitters helpt om ontwikkeling buiten de schoolmuren te kunnen maken.
- De kersverse brugfunctionarissen moeten op school de communicatieve schakel tussen het team en ouders zijn. Jaarlijks is hier 52 miljoen euro voor begroot. Deze functionarissen moeten gelijke onderwijskansen bevorderen door bijvoorbeeld de communicatie tussen ouders en school te verbeteren en contacten te leggen met instanties, zoals jeugdzorg, welzijnsorganisaties of buurtinitiatieven.
Balans juicht de aanwezigheid van deze instellingen toe zolang ze nodig zijn, omdat kinderen en ouders anders nog verder van huis zouden zijn. Wel is volgens Balans de vraag op z’n plek wat de onderliggende reden van hun bestaan is en of ze nog zouden bestaan als alle budgetten direct naar het kind en beter onderwijs zouden gaan.
Reparatie
Een andere groep mensen verricht reparatiewerk: instanties die kinderen weer op gang proberen te krijgen, terug naar school te geleiden of een alternatief proberen te bieden; naast of buiten het onderwijs. Rond het onderwijs is een ‘industrie’ ontstaan, met mensen die hun inkomsten krijgen ‘dankzij’ falend onderwijs. Geld dat naar kinderen hoort te gaan, maar dan wel vóórdat ze uitvallen.
Deze functies of organisaties zijn bedoeld om kinderen die zijn uitgevallen te helpen. Dat is goed en belangrijk, maar daarmee verdwijnt het ‘probleem’ uit de klas en uit het zicht. De druk is iets van de ketel, de noodzaak wordt minder gevoeld en afgeleide problemen (zoals wachtlijsten of een subsidiestop) leiden af van de hoofdoorzaak. Het initiatief om aan de bel te trekken ligt nu bij de ouders, die daarbij afhankelijk zijn van de zonet genoemde instanties (die overigens niets kunnen afdwingen). De ouders moeten zich in ingewikkelde materie storten om iets voor hun kind te bereiken, in plaats van dat de school vanuit haar wettelijke plicht het initiatief neemt om zorgen uit handen te nemen en tot passend onderwijs te komen. Zie ook de rubriek ‘Gevolgen van thuiszitten en niet-passend onderwijs’.
Voor allerlei (tijdelijke) lapmiddelen zijn tientallen miljoenen euro’s aan subsidie beschikbaar, zoals hoogbegaafdheidsonderwijs à 28 miljoen euro per jaar. Van dergelijke subsidies is niet duidelijk op welke manier dit precies is of wordt besteed en met welk resultaat. In vijftien ‘proeftuinen’ van de ministeries van OCW en VWS worden onderwijs en zorg gecombineerd voor kinderen die niet naar school kunnen. In al die proeftuinen gaan ook weer miljoenen om, die bespaard hadden kunnen blijven bij het juiste onderwijs.
Initiatieven die ontstaan, zoals omschreven in het initiatievencollectief, ontstaan uit noodzaak, want veel kinderen kunnen op dit moment niet zonder deze ondersteuning. Deze initiatieven worden overigens vaak betaald door de gemeente of door ouders zelf. Meerdere initiatieven trekken op met de ouders. De meeste initiatieven hebben grote moeite om het financieel rond te krijgen.
Resultaatmeting bestedingen
Een goed overzicht van (een doelgerichte) besteding van het geld voor onderwijs ontbreekt. Hebben extra investeringen en subsidies effect, en zo ja, welk? Gaat het geld naar professionals en de processen, zoals overleggen, verantwoording en plannen, of zijn er meetbare resultaten voor de kinderen en jongeren?
Soms zijn er, zoals bij de Onderwijsconsulenten, wel metingen van eigen processen – aantal casussen, aantal overgenomen adviezen – maar geen doelresultaten, dus uiteindelijke oplossingen voor de kinderen zelf. Daarbij ontbreekt ook de vergelijking met de situatie bij wél passend onderwijs. Evenmin is duidelijk in hoeverre de werkzaamheden en conclusies van dergelijke organisaties worden omgezet in concrete en meetbare verbetermaatregelen voor het onderwijs.
De vraag is waarom dat overzicht er niet is. Volgens Balans hoort een overheid te meten of gemeenschapsgeld juist besteed wordt en het beoogde resultaat bereikt. En hoe verhoudt het resultaat zich tot het resultaat wanneer het geld was besteed aan goed onderwijs in de klas? Maar ook: heeft school de juiste inspanningen gedaan in de periode die voorafging aan de schooluitval?
Sharon Stellaard gaat in haar promotieonderzoek ‘Boemerangbeleid’ terug naar de oorsprong: onderwijs optuigen naar de kerntaak, namelijk kinderen onderwijs geven en zich laten ontwikkelen. Zij beschreef al hoe de onderwijssector en aanverwante partijen steeds groter en complexer werden. Hoe er steeds meer geld naartoe gaat en er steeds meer mensen aan verdienen. Terwijl de kwaliteit van het onderwijs afneemt, het lerarentekort groeit, het aantal verwijzingen naar speciaal onderwijs en het aantal uitvallers toenemen en de wachtlijsten voor jeugdzorg langer worden.
Onderwijsinspectie
Het toezicht en de handhaving van de Onderwijsinspectie leiden niet tot het gewenste resultaat, zo blijkt uit het stijgende aantal thuiszitters én de toename in problemen bij kinderen die nog wel in het regulier onderwijs meekunnen. Er gaat dus wel geld naartoe, maar de resultaten zijn niet naar behoren. Scholen ondervinden nauwelijks consequenties van een gebrekkig aanbod en het nalaten van de juiste inspanningen. De Onderwijsinspectie krijgt bijna 70 miljoen euro per jaar.
Dat de inspectie niet voldoende controleert en handhaaft, heeft mede te maken met het toetsingskader waarbinnen zij moeten bewegen. Balans adviseert om het toetsingskader uit te breiden met (intensiever) toezicht op de mate waarin scholen invulling geven aan hun zorgplicht en bijdragen aan een zo goed mogelijke ontwikkeling van kinderen en jongeren.
Hoewel het onderwijs wordt betaald met publieke middelen, waarvoor logischerwijs verantwoording moet worden afgelegd, lijken schoolbesturen ‘bemoeienis’ vanuit de Onderwijsinspectie vooral buiten de deur te willen houden. Zie bijvoorbeeld het artikel van hoogleraar Onderwijsrecht Renée van Schoonhoven bij het rapport ‘Een verkenning naar de rechtmatigheid van herstelopdrachten in het funderend onderwijs’.
Het is dan ook de vraag hoe schoolbesturen staan tegenover juist meer controle op de zorgplicht.
Andere kosten
Jeugdzorg
Kinderen die thuis belanden doordat school hen geen passend onderwijs of de juiste ondersteuning geeft, moeten geholpen worden bij zowel de oorzaak van hun uitval als de gevolgen. Denk aan langdurige en soms later terugkerende hulp bij schooltrauma voor kinderen die blijvend beschadigd zijn. Ook veel kinderen die vastlopen en nog niet zijn uitgevallen, ontvangen jeugdzorg. Soms moeten zij onderzocht worden vanwege een mogelijk leer- of ontwikkelingsprobleem, met als reden dat zonder onderzoek geen ondersteuning of middelen kunnen worden ingezet.
In de leeftijd tot 23 jaar krijgen zo’n 400.000 kinderen jeugdzorg. In totaal ging hier in 2023 zo’n 3,5 miljard euro naartoe. Wanneer de overheid toch in kaart gaat brengen waartoe bestedingen leiden, zouden gemeenten eigenlijk moeten uitzoeken hoeveel geld voor jeugdzorg te relateren is aan (niet-)passend onderwijs. Dit geldt zowel voor de zorg die de lacunes van school moet opvangen om het kind binnen het huidige systeem te houden, als voor de zorg wanneer het eenmaal is uitgevallen.
Uitzondering zijn de gevallen waarbij een kind vanaf de geboorte een probleem heeft, door een trauma problemen heeft opgelopen, of in een onveilige thuissituatie leeft. Uit de vele jaren ervaring ziet Balans echter dat een aanzienlijk aantal kinderen problemen opbouwt op het moment dat ze naar school gaan.
Bijkomende kosten
Leerlingen die niet naar een school in de buurt kunnen, moeten vervoerd worden naar een school voor speciaal onderwijs, dagbesteding of een andere voorziening. In 2023 ging 254 miljoen euro naar leerlingenvervoer. Een groot deel hiervan gaat naar kinderen die met wat aanpassingen prima op een reguliere school zouden functioneren. Geld dat ook naar beter onderwijs kan, waardoor leerlingenvervoer niet of veel minder nodig is. Dat is bovendien beter voor het milieu en lost ook de grote problemen in het leerlingenvervoer op.
Ouders maken zelf ook veel kosten: ze betalen mee aan onderzoeken of bijles, maken uren vrij voor gesprekken en uitzoekwerk, geven soms een baan op, of hebben zelf hulp nodig door stress en negativiteit. Ouders van thuiszitters scheiden vaker. Allemaal geld en energie die andere gezinnen aan leuke dingen besteden, met hun kind. Zie ook het hoofdstuk ‘Gevolgen van thuiszitten en niet-passend onderwijs’.
Maatschappelijke kosten
Tot slot zijn er verloren kosten die moeilijk te kwantificeren zijn, maar wel goed voor te stellen: de individuele kosten die een kind zijn leven zal maken door niet de mogelijkheden te krijgen om zich optimaal te ontwikkelen, en de kosten voor latere hulp. De maatschappelijke kosten doordat een kind later niet optimaal zijn talenten kan inzetten, meer beroep moet doen op sociale voorzieningen omdat het geen goede start heeft gemaakt, en doordat de maatschappij deze talenten misloopt bij het vinden van oplossingen voor grote problemen (klimaatverandering, kansenongelijkheid, energietransitie). Geld dat bespaard wordt met passend onderwijs. Zie ook het hoofdstuk ‘Gevolgen van thuiszitten en niet-passend onderwijs’.
Afgezet tegen alle (vervolg)kosten aan verkeerde bestedingen, voor jeugdzorg en de ‘industrie’ voor herstelwerk van niet-passend onderwijs, is werkelijk passend onderwijs aanzienlijk goedkoper.