Passend, speciaal en inclusief onderwijs
De rechten van kinderen (waaronder het recht op onderwijs) liggen vast in verdragen en wetten. In deze rubriek worden ze uitgelegd.
Begripsverwarring
Veel mensen verwarren ‘passend onderwijs’ nog steeds met ‘speciaal onderwijs’. Ook is het voor veel mensen niet duidelijk wat het verschil is tussen ‘passend onderwijs’ en ‘inclusief onderwijs’. Dit draagt onder andere bij aan de misverstanden en de verkeerde beeldvorming rondom passend onderwijs. Daarnaast wordt er vaak gesteld dat de Wet passend onderwijs gefaald heeft. Dit rapport legt uit waarom deze bewering niet klopt. We zullen dit verduidelijken in rubriek ‘Oorzaken van verzuim en thuiszitten’ en verder uitwerken in de aanbevelingen.
Het doel van passend onderwijs is dat alle leerlingen met een ondersteuningsbehoefte een passende plek moeten krijgen op een school in de regio die past bij hun kwaliteiten. Scholen moeten ervoor zorgen dat een kind hulp krijgt op school of op een passende andere plek, zoals gespecialiseerd onderwijs. De evaluatie passend onderwijs uit 2020 laat zien dat het passend onderwijs nog veel knelpunten kent en dat een kwart van de ouders ontevreden is.
Passend onderwijs
Belangrijke elementen van passend onderwijs zijn:
Zorgplicht
De Wet passend onderwijs gaat in als blijkt dat een leerling extra ondersteuning nodig heeft. Het betekent dat het bestuur van de school vanaf aanmelding verplicht en verantwoordelijk is om leerlingen met extra ondersteuningsbehoefte een passende plek te bieden. Dit kan zowel binnen het regulier onderwijs als binnen het gespecialiseerd onderwijs zijn.
De zorgplicht voorkomt dat ouders zelf op zoek moeten gaan naar een passende plek voor hun kind en dat het kind zonder onderwijs komt te zitten. Kan de school de benodigde ondersteuning niet zelf bieden, dan moet het schoolbestuur, eventueel met behulp van het samenwerkingsverband, in overleg met ouders op zoek naar een passende plek op een andere school binnen het samenwerkingsverband.
Door schoolbesturen wordt de zorgplicht vaak niet nageleefd. De evaluatie passend onderwijs in 2020 maakte duidelijk dat scholen nog vaak de zorgplicht ‘omzeilen’. Dit doen ze bijvoorbeeld door een aanmelding niet in behandeling te nemen. Ook zien we dat reguliere scholen sinds het invoeren van de zorgplicht veel vaker leerlingen doorverwijzen naar het speciaal (primair) onderwijs.
Ontwikkelingsperspectief (OPP)
Met de invoering van de Wet passend onderwijs zijn scholen verplicht om een ontwikkelingsperspectief (OPP) op te stellen voor elke leerling die extra ondersteuning nodig heeft. Dit geldt voor leerlingen in het regulier primair en voortgezet onderwijs en voor alle leerlingen in het (voortgezet) speciaal onderwijs en praktijkonderwijs die meer ondersteuning nodig hebben dan de basisondersteuning (lees hier wat onder basisondersteuning wordt verstaan).
Het OPP geeft de school handvatten om het onderwijs af te stemmen op de ondersteuningsbehoefte van de leerling en bevordert planmatig handelen, omdat het OPP minstens één keer per jaar moet worden geëvalueerd en bijgesteld.
De bedoeling is dat de school in samenwerking met de leerling en ouders en vanuit hoge verwachtingen het OPP opstelt en evalueert. Ouders hebben instemmingsrecht op het handelingsdeel van het OPP. Helaas blijkt uit het rapport ‘De stem van ouders in passend onderwijs’ (rapport) van Balans uit 2023 dat er nog te vaak geen OPP wordt opgesteld, uitgevoerd of geëvalueerd, of dat het OPP niet aan de juiste voorwaarden voldoet.
Samenwerkingsverband passend onderwijs
Een samenwerkingsverband bestaat uit scholen – of eigenlijk schoolbesturen – van het regulier onderwijs, speciaal basis- en voortgezet onderwijs en speciaal onderwijs (so), die in een bepaald gebied samen zorgen voor passend onderwijs. Een samenwerkingsverband zorgt ervoor dat ieder kind dat dit nodig heeft extra hulp krijgt of naar een speciale school kan gaan. De schoolbesturen in het samenwerkingsverband spreken samen af hoe ze dat regelen. Ouders vragen zich af in hoeverre het belang van het kind bij het vastleggen van deze afspraken altijd leidend is. Kinderen krijgen bijvoorbeeld niet altijd het aanbod, dus de ondersteuning en zorg die het best passend is en die zij het meest nodig hebben.
Gebrek aan kennis en kunde
In het eindrapport ‘Evaluatie passend onderwijs’ (PDF) uit 2020 wordt geconstateerd dat leraren vinden dat ze over voldoende kennis en vaardigheden beschikken om leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften onderwijs te geven. Maar het eindrapport stelt dat een gezamenlijke visie en aanpak voor passend onderwijs binnen scholen niet vanzelfsprekend is. Er is bijvoorbeeld geen gerichte sturing op deskundigheidsbevordering. Verder valt op dat voor aankomende leraren passend onderwijs vaak geen deel uitmaakt van het basiscurriculum van hun opleiding. Ook voelt de helft van de leraren in het primair onderwijs zich overbelast of zitten ze naar eigen zeggen ‘aan de grens’ bij het bieden van onderwijs aan leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften.
Ook in 2020 constateerde de inspectie dat in veel gevallen van extra ondersteuning in het basisonderwijs niet was vast te stellen of de extra begeleiding en ondersteuning leidden tot de verwachte ontwikkeling van leerlingen. Slechts bij een minderheid was vast te stellen dat ze de doelen behaalden. Ruim minder dan de helft van de scholen kon zich verantwoorden over de inzet van middelen en de resultaten die ze behaalden met de extra ondersteuning die de leerlingen kregen.
Lees de analyse van onderzoeker Jan Brandsma over het falen van passend onderwijs.
Inclusief onderwijs
Het kabinet ziet onder meer met de beweging naar inclusief onderwijs een kans om de kwaliteit van het Nederlandse onderwijs- en zorgstelsel te verbeteren. Het verschil tussen passend onderwijs en inclusief onderwijs is dat inclusief onderwijs een onderwijssysteem is waarbij alle kinderen en jongeren zoveel mogelijk samen naar dezelfde school gaan. Dus zowel leerlingen zonder ondersteuningsbehoeften als leerlingen die ondersteuning nodig hebben voor bijvoorbeeld lichamelijke beperkingen, ontwikkelingsachterstanden, gedrags- en emotionele problemen en specifieke leermoeilijkheden.
Het onderwijs is een plek waar kinderen met verschillende kwaliteiten, achtergronden en behoeften elkaar tegenkomen en ontmoeten. Daarmee zou het een afspiegeling van de maatschappij moeten zijn. In de praktijk vallen sommige doelgroepen nog te vaak buiten de boot. In een inclusieve leeromgeving leren kinderen en jongeren samen en ontwikkelen zij zich samen.
Uitgangspunt is dus dat kinderen en jongeren ‘thuisnabij’ naar dezelfde school gaan, onderwijs krijgen en waar nodig zorg op maat ontvangen. Zo wil het kabinet kansen voor alle kinderen en jongeren vergroten. Het kabinet wil richting 2035 stapsgewijs toewerken naar inclusiever onderwijs.
Bij inclusief onderwijs zullen minder kinderen naar het speciaal onderwijs doorverwezen worden. Speciaal onderwijs blijft echter belangrijk. De kennis en expertise uit het speciaal onderwijs zijn ook hard nodig om inclusief onderwijs te realiseren. Scholen voor speciaal onderwijs zullen zich door-ontwikkelen naar specialistische netwerken die hun expertise in reguliere scholen inzetten. Daarnaast zal gespecialiseerd onderwijs voor sommige leerlingen nodig blijven.
Inclusief onderwijs en VN-verdrag Handicap
De ratificatie van het VN-verdrag Handicap op 14 juli 2016 zette inclusie sterker op de politieke agenda. In Artikel 24: Onderwijs staat dat de overheid een ‘inclusief onderwijssysteem’ moet waarborgen.
Specifiek staat daar dat de overheid ervoor moet zorgen dat: ‘personen met een handicap niet op grond van hun handicap worden uitgesloten van het algemene onderwijssysteem’ en dat ‘personen met een handicap binnen het algemene onderwijssysteem de ondersteuning ontvangen die zij nodig hebben om effectieve deelname aan het onderwijs te faciliteren’.
De nadruk ligt hierbij op de toegankelijkheid en goede ondersteuning binnen het algemene onderwijssysteem. Dit is tegenstrijdig met het creëren van aparte voorzieningen buiten het algemene onderwijssysteem. Zoals dit nu in Nederland wel het geval is met speciaal onderwijs.