Op 29 februari 2012 was ik uitgenodigd voor een zogenoemd Rondetafelgesprek van de Vaste Kamercommissie Onderwijs Cultuur en Wetenschap over juridische invalshoekom van het wetsvoorstel Passend onderwijs (Kamerstuk 33106). Met dit wetsvoorstel wordt schoolbesturen de ‘zorgplicht’ opgelegd om een aangemelde leerling die extra ondersteuning nodig heeft, passend onderwijs te bieden of er voor te zorgen dat de leerling passend onderwijs krijgt op een andere school. Daarnaast beoogt het wetsvoorstel een meer beheersbare wijze van financiering van de ondersteuning van leerlingen in te voeren. Ter voorbereiding van dit gesprek heb ik onderstaande notitie gestuurd aan de leden van de commissie met mijn visie op het wetsvoorstel, bezien vanuit het perspectief van advocaat in de onderwijsrechtspraktijk.

Als pleitbezorger van het recht op onderwijs heb ik onderwijsaanbieders en vele onderwijsvragers van advies gediend. Ik ben tijdens honderden gesprekken met betrokkenen uit het onderwijsveld herhaaldelijk geconfronteerd met (juridische) knelpunten die een forse bedreiging vormen voor de continuïteit van het onderwijs. Onder de kinderen die daarbij betrokken zijn, bevindt zich ook een aantal dat (intensieve) zorg behoeft. Ik heb dan ook met veel interesse de voorbereiding van het wetsvoorstel passend onderwijs op de voet gevolgd en mij herhaaldelijk de vraag gesteld of dit voorstel er toe zal leiden dat net name aan de knelpunten die ik in de praktijk ervaar, tegemoet wordt gekomen.

Volgens mijn ervaring gaat het niet zozeer om de invoering van een ‘zorgplicht’, maar om de handhaving van die plicht. De kern van het probleem is hoe bij onderwijsaanbieders kan worden afgedwongen dat zij overeenkomstig die zorgplicht hun beleid bepalen. En hoe daartegenover onderwijsvragers in staat zullen zijn om hun rechten in deze te beschermen. Immers geldt deze zorgplicht al voor vele kinderen die op een school staan ingeschreven maar desondanks thuiszitten.

In deze notitie zal ik aan de hand van een praktijkcasus toelichten hoe het kan dat de zorgplicht die scholen al hebben ten aanzien van de leerlingen die bij hen staan ingeschreven, niet altijd wordt nageleefd. Vervolgens zal ik toelichten op welke wijze de bestuurlijke organisatie van scholen moet worden aangepast om de kans te vergroten dat een wettelijke zorgplicht effect sorteert. En tot slot zal ik kort aangeven dat als de ‘pakkans’ niet aanwezig is en het niet nakomen van de extra verplichtingen voor schoolbestuurders geen gevolgen heeft, dit wetsvoorstel weinig zal uithalen.

De zorgplicht als verplichting van onderwijsaanbieders

In het onderwijs zijn het de bestuurders van rechtspersonen die, als ‘bevoegd gezag’ van onze scholen, uiteindelijk ons onderwijsaanbod bepalen. De schaalvergroting in het onderwijs heeft er toe geleid dat veel taken van het bevoegd gezag aan anderen zijn opgedragen. Het beeld van het bevoegd gezag, zoals dat voortvloeit uit de onderwijswet- en regelgeving, is inmiddels lang niet meer in overeenstemming met de werkelijkheid. Doordat het beleid op verschillende managementniveaus wordt vormgegeven, spreekt het bevoegd gezag niet langer met één stem. In de praktijk blijkt dat dit er toe kan leiden dat een onderwijsinstelling verschillende signalen afgeeft. Dit is verwarrend voor van onderwijsvragers/ouders en ondermijnt hun vertrouwen in de onderwijsinstelling.

Desondanks vervult nog steeds het bestuur van de rechtspersoon die de school in stand houdt, formeel de taak van het bevoegd gezag van soms wel tientallen scholen. Ten onrechte spreken wij daardoor nog steeds over ‘het beleid’ van ‘het bevoegd gezag’, als wij spreken over het beleid van al die scholen binnen de inmiddels zeer grote onderwijsinstellingen. Daarmee wordt onvoldoende recht gedaan aan de managementstructuur binnen die onderwijsinstellingen.

De decentralisatie van het onderwijsbeleid heeft geleid tot een zeer machtige positie van het schoolbestuur als het bevoegd gezag van vele scholen. De onderwijswet- en regelgeving leggen de schoolbestuurders daarentegen maar weinig beperkingen op waar het gaat om de invulling van hun beleid.

Bovendien wordt in het onderwijs onvoldoende onderkend dat bij een bestuurder van een rechtspersoon die een van overheidswege bekostigde onderwijsinstelling in stand houdt, sprake is van een dubbele opdracht. Niet alleen verplicht de onderwijswetgeving het bevoegd gezag tot de uitoefening van een publieke taak. Daarnaast heeft de bestuurder te handelen in het belang van de rechtspersoon. Dat belang is de doelstelling van de rechtspersoon zoals omschreven in de statuten van de rechtspersoon. Dit naast de algemene verplichting van bestuurders om zorg te dragen voor de onderneming, in dit geval de school, die door de rechtspersoon in stand wordt gehouden.

De opdrachten aan het bevoegd gezag, onderwijs voor ieder kind en het belang van de school, kunnen strijdig zijn. Zo zal de beperking van doorstroommogelijkheden, de selectie van leerlingen aan de poort en concurrentie in plaats van samenwerking met collega scholen, dienstbaar kunnen zijn aan het succes van de school en dus dienstbaar aan de rechtspersoon. Het algemeen belang bij algemeen toegankelijk onderwijs voor ieder kind wordt daarmee echter niet gediend.

Ik wil deze belangentegenstellingen illustreren aan de hand van een praktijkvoorbeeld:

Twee jongens worden twee maanden voor hun eindexamen havo verwijderd van school. De reden was een conflict in de klas met een wiskunde docent vanwege een lege boekentas. Er vindt een woordenwisseling plaats waarbij aan beide kanten grof taalgebruik wordt gebruikt. Er is geen fysiek geweld. Na het conflict druipen de jongens af en meldt de leraar zich ziek. Het gaat om gewone jongens die goed gebekt zijn, een gezond verstand hebben, een leeftijdsadequaat verzet vertonen tegen de autoriteit en zich uitdagend opstellen, haantjesgedrag vertonen, aangestuurd worden door gierende hormonen en meer interesse hebben in de sociale processen dan in boekenwijsheid. Kortom, jongens van deze tijd die ook zonen zouden kunnen zijn van Kamerleden.

Nadat de ouders zich bij mij hadden gemeld, nam ik contact op met hun rector en het bevoegd gezag. De school had een onderwijsplicht tegenover deze jongens die nagekomen moest worden. We hadden dan ook een gemeenschappelijk belang: de jongens moesten hun eindexamen halen.

Daarnaast speelden echter ook andere belangen. Het belang van de docent betrof niet zozeer zijn relatie met de jongens, die immers binnen korte tijd de school zouden verlaten, maar zijn wens om nu eens voorgoed een einde te maken aan het ‘gedoe’. Gedoe dat hem afleidde van zijn kerntaak, dat hem aan het eind van het schooljaar zeer vermoeide en waarvan hij ook de schoolleiding een verwijt maakte. Immers, die schoolleiding had de taak er voor te zorgen dat hij in staat was om zijn werk te kunnen doen. Hij was deze gasten zat en de jongens waren de druppel.

Het belang van de jongens was om naar school te kunnen blijven gaan. Hun belang was ook, hoewel zij zich dat mogelijk op hun leeftijd niet geheel bewust waren, om hun schoolloopbaan op hun middelbare school op een goede wijze af te sluiten en om de relaties met hun omgeving goed te houden.

Het belang van de ouders was dat dit incident een leermoment zou zijn. Dat leermoment moest er echter niet toe leiden dat de kansen van hun zonen op voortzetting van hun opleiding, gezien het risico op uitval, verkeken zouden zijn, met alle risico’s van dien, inclusief de vervolgopleiding betreft.

Het belang van de rector was om leiding te kunnen blijven geven. Het was belangrijk om gezag uit te stralen. Duidelijk moest zijn dat er actie werd genomen als binnen de school grenzen werden overtreden. Het was van groot belang dat hij adequaat optrad, met name gezien de onrust in het team door het feit dat er een docent ziek thuis zat. De school als bedrijf was zijn eerste verantwoordelijkheid gezien de eventuele nadelige effecten op lange termijn als de neuzen niet dezelfde kant op zouden gaan staan.

Het maatschappelijk belang was dat schooluitval werd voorkomen, dat onderwijsgeld daadwerkelijk werd ingezet voor onderwijs en dat er op school iets werd geleerd. Om te spreken met de woorden van de voormalig voorzitter van de Landelijke Klachtencommissie Openbaar Onderwijs, de heer mr. H. van der Meer: “Als wij op scholen zouden leren hoe je conflicten moet beheersen en oplossen dan zou ik als kantonrechter veel minder arbeidsconflicten voorgelegd krijgen.”

Gezien de regiofunctie van de school was het ook nog van belang om het conflict binnen school op te lossen. Anders zouden de problemen zich kunnen uitbreiden naar het sociale leven buiten school; hoe zouden de jongens reageren als zij hun docent bij de kassa van Albert Heyn tegenkwamen en wat zou er gebeuren in de interactie met de andere leerlingen na een avond in de kroeg?

Ik deed een voorstel voor conflictregulering, voor ordemaatregelen als sanctie en voor een onderwijsplan om achterstanden in te lopen. Het incident was onvoldoende grond voor verwijdering, zeker nu het eindexamenleerlingen betrof.

Dit betekent echter niet dat ik zonder meer in staat zou zijn om hun recht op onderwijs te beschermen. De kans op succes in een kort geding hierover is zeer gering. Veel rechters zijn namelijk niet bekend met het onderwijsrecht en het lijkt alom geaccepteerd dat het recht op onderwijs als sanctie wordt ingezet als op het gedrag van een leerling iets valt aan te merken. Onderwijsrecht blijkt in de praktijk een onderwijsvoorrecht voor kinderen die voldoen aan de gemiddelde norm en anderen geen last bezorgen.

De rector wist ook dat hij nagenoeg onaantastbaar was en hij was dan ook op geen enkele wijze bereid om op mijn voorstel in te gaan. Om van mij verlost te worden, kwamen wij uiteindelijk overeen dat de leerlingen de laatste twee maanden van het schooljaar onderwijs kregen in het particulier onderwijs tegen een hoge prijs die de school daarvoor betaalde. Een triest resultaat.

Hoewel het besluit van de rector in strijd was met de onderwijswet- en regelgeving, was het een goed bestuursbesluit. Immers, zijn zorg was niet alleen het recht op onderwijs van deze leerlingen en hun sociale ontwikkeling, maar ook het onderwijsaanbod aan de andere leerlingen; wiskundedocenten zijn op dit moment zeer schaars.

Niet alleen had hij verplichtingen tegenover deze jongens, maar ook tegenover hun docent. De rechtspositie van een docent is vele malen sterker dan die van de leerling. Als hij er voor zou kiezen om de docent te dwingen om met de jongens het gesprek aan te gaan, had hieruit een arbeidsconflict kunnen voortkomen. De kosten d aarvan zijn vele malen hoger dan de kosten van particulier onderwijs. Bovendien zou hij daardoor mogelijk veel goodwill verliezen bij het team; op termijn zou hem dat veel nadeel opleveren. De rector deed als bestuurder wat hij moest doen. Een bestuurder kan bij de besluiten die hij moet nemen niet altijd recht doen aan alle belangen/rechten van betrokkenen. Het is onvermijdelijk dat hij daarin prioriteiten stelt.

De implementatie van de zorgplicht in de bestuurlijke organisatie

De zorgplicht zoals door de minister voorgesteld, zal bij de schoolbestuurder geen prioriteit hebben. De kans is groot dat andere verplichtingen zullen voorgaan. Voorwaarde voor de effectiviteit van dit wetsvoorstel is dan ook onder meer dat er in het kader van de bekostiging eisen worden gesteld aan de statutaire omschrijving van de doelstelling van de rechtspersoon die de school in stand houdt. Als de zorgplicht onderdeel wordt van die doelstelling, is deze publieke taak daarmee doelstelling van de rechtspersoon en kunnen schoolbestuurders daarop worden aangesproken.

Om de kans te vergroten dat de zorgplicht ook onderdeel wordt van het beleid op school, is daarnaast een herschikking noodzakelijk van de taken en bevoegdheden binnen deze grote instellingen. Het zijn de scholen die hier de kar moeten trekken en zij zullen dan ook moeten kunnen beschikken over de daarvoor benodigde bevoegdheden. Gezien de machtige positie van onze schoolbesturen, zal deze herschikking moeten worden afgedwongen.

Daarvoor is een professioneel statuut voor de docent niet genoeg. Er zal ook een professioneel statuut moeten komen voor de schoolleider. Dit statuut heeft tot doel dat de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de schoolleider moeten worden versterkt ten koste van die van het schoolbestuur. Om dat te bereiken zijn er twee mogelijkheden:

1.           De rechtspersoon die een bekostigde school in stand houdt is verplicht om, ten behoeve van de schoolleiding in de statuten, een orgaan op te nemen dat eigen bevoegdheden krijgt tot het vaststellen van het onderwijs- en zorgbeleid op school.

 2.          De school krijgt naast een onderwijsentiteit ook een juridische entiteit.

 Ad 1

De taakverdeling tussen de school en het bovenschoolse bestuur moet worden vastgelegd in de statuten van onderwijsinstellingen. De schoolbestuurder zal zich dienen te richten op de bedrijfsvoering om op die wijze het onderwijs, dat wordt aangestuurd vanuit de school, te faciliteren: dienend leiderschap van schoolbestuurders.

In de statuten van een onderwijsinstelling wordt verplicht een extra orgaan opgenomen, ten behoeve van de schoolleiding. De statuten regelen vervolgens de verdeling van de taken tussen het bestuur van de rechtspersoon en het orgaan dat het onderwijsbeleid op school bepaalt. Deze taakverdeling is mogelijk geworden door de invoering van het wetsvoorstel ‘Goed bestuur’.

Ad 2

De scholen worden zelfstandige rechtspersonen en nemen als ‘dochters’ deel in een andere rechtspersoon die een aantal taken van de school krijgt toebedeeld zoals de werkgeversfunctie, beheer (deel) onderwijsbudgetten, etc. De scholen bepalen vervolgens zelf in hoeverre zij van de overige ‘overkoepelende’ diensten gebruik maken zoals ICT en inkoop schoolboeken. Voor de juridische structuur kan worden gedacht aan de coöperatie. Het voordeel van deze optie, boven optie 1 is dat scholen kunnen besluiten om als ‘dochter’ deel te gaan uitmaken van een andere scholengroep die beter aansluit bij hun onderwijsdoelstellingen of waar sprake is van een aantrekkelijk financieel beleid. Hierdoor zou opting-out tot de mogelijkheden gaan behoren.

Beide opties hebben tot gevolg dat het onderwijsbeleid nadrukkelijk op schoolniveau komt te liggen. Dit geldt daarmee ook voor de onderwijsvrijheid. Dit heeft een aantal voordelen. 

1. Er kan optimaal geprofiteerd worden van medezeggenschap. Op school is de kennis en kunde van personeel en ouders beschikbaar en mede daardoor is daar de betrokkenheid van de geledingen het grootst. De rol van de GMR kan dan zijn om, door bij de samenstelling, net als bij de Raad van Toezicht een extra accent te leggen op deskundigheid, te functioneren als denktank/toezichthouder bij het proces van de besluitvorming wat betreft de bedrijfsvoering. Dit als voorstation voor de Raad van Toezicht die het beleid achteraf controleert. 
2. Het functiewaarderingssysteem in het onderwijs zal er toe leiden dat de functie van schoolleider wordt opgewaardeerd doordat de bevoegdheden van de schoolleider toenemen. Dit zal waarschijnlijk tot gevolg hebben dat de kwaliteit van schoolleiders zal toenemen en het aantal vacatures zal afnemen. De taak van de schoolbestuurder van de rechtspersoon die de scholen in stand houdt of de taak van de coöperatie, wordt beperkt tot de meer bedrijfsmatige aspecten, waardoor de kosten voor het bovenschools bestuur kunnen afnemen. 
3. Scholen krijgen weer de ruimte voor variëteit, ongeacht de scholengroep waartoe zij behoren. De schoolleiding kan de onderwijsvrijheid benutten door te zoeken naar onderwijsvormen die aansluiten bij de onderwijsbehoefte, ook van leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Daarbij zal de schoolleider de ruimte moeten krijgen voor ‘onderwijs op maat’ trajecten, bijvoorbeeld door elders, bij een andere school (een deel van het) onderwijs in te kopen (conform de Rutte-regeling in het voortgezet onderwijs). Op deze wijze is het voor de school mogelijk om ook de expertise te delen met andere scholen, ongeacht het feit tot welke scholengroep of welk schoolbestuur zij behoren. Dit zal leiden tot kennisbevordering op schoolniveau.

Het bovenstaande heeft tot gevolg dat de onderwijsinstelling ‘kantelt’. Het onderwijsbeleid dat wordt bepaald door de scholen wordt bepalend voor het beleid van de coöperatie of het bovenschoolse bestuur. Door het onderwijsbeleid vanuit de school meer centraal te stellen in de organisatie van het onderwijs, zal dit beleid meer gewicht in de schaal kunnen leggen.

De onderwijsvrijheid belemmert geen van beide opties. Immers van vrijheid van onderwijs voor het bevoegd gezag is slechts sprake binnen de kaders van wet- en regelgeving. De internationale verdragen dragen de Nederlandse overheid op om te zorgen dat ieder kind recht heeft op onderwijs. Dat recht rechtvaardigt dat de overheid ingrijpt in het onderwijsbestel. Bovendien wordt de vrijheid van onderwijs, in geen van de opties beperkt. Enkel wordt voorkomen dat de onderwijsvrijheid wordt aangewend door managers in het onderwijs om zich te vrijwaren van verantwoordingsverplichtingen ten aanzien van het beleid wat betreft de bedrijfsvoering van scholen.

Door scholen ook binnen de onderwijsinstellingen het onderwijsbeleid te laten bepalen komt de onderwijsvrijheid weer ‘op school’ te liggen, daar waar hij ook lag voordat de schaalvergroting in het onderwijs werd ingezet. Nu echter met de voordelen van schaalgrootte voor een professionele bedrijfsvoering op bovenschools niveau.

De ‘pakkans’ bij niet naleving van de zorgplicht

Naast een professioneel statuut voor de docent en de schoolleider, zal er ook een professioneel statuut moeten komen voor de leerling/ouders. Immers alleen dan kan er sprake zijn van een evenwichtige besluitvorming over het onderwijs, waarbij alle belanghebbenden zijn betrokken.

De rechtspositie van de leerling is zeer zwak. De leerling heeft geen onderwijsovereenkomst waarop hij zich kan beroepen, zoals bijvoorbeeld bij een arbeidsovereenkomst. De leerling heeft geen toegang tot een rechtsmiddel die zal leiden tot een deskundig oordeel, nu kennis over het onderwijsrecht bij de rechterlijke macht ontbreekt. De leerling kan slechts aanspraak maken op een marginale toetsing nu de vrijheid van onderwijs de schoolbestuurder als een schild beschermt.

Voor de leerling is gespecialiseerde rechtshulp nagenoeg niet beschikbaar. De ouders moeten de kosten daarvan veelal zelf dragen en beschikken niet over organisaties zoals de besturenorganisaties en de vakbonden waar voldoende deskundigheid aanwezig is en die bovendien (deels) van overheidswege wordt gefinancierd. Immers het staat bestuurders vrij om de onderwijsgelden aan te wenden voor de kosten van rechtsbijstand en de premie voor de bonden voor werknemers aftrekbaar is aftrekbaar voor de belastingen.

Ook als de bestuurder schade lijdt in de vorm van een boete of omslag is (de hoogte van) die schade voorzienbaar en kan de bestuurder dat nadeel als kostenpost bij de besluitvorming meewegen. Het toezicht van de onderwijsinspectie ten behoeve van individuele leerlingen is nagenoeg afwezig. De kans dat de schending van de verplichtingen ten opzichte van leerlingen de bestuurder een bekostigingssanctie oplevert, is nagenoeg nihil. De praktijk leert dat bestuurders ver kunnen gaan alvorens dat risico zich verwezenlijkt.

De rechtspositie van de leerlingen en hun ouders heeft gelukkig van de meeste Kamerfracties al veel aandacht gekregen. Het is immers voor een ieder, ook zonder een juridische opleiding, eenvoudig te constateren dat de rechtspositie van zorgleerlingen en hun ouders door dit wetsvoorstel in zijn huidige vorm nog meer wordt verzwakt. Enkel deze constatering is al voldoende om bij de effectiviteit van dit voorstel grote vraagtekens te zetten. De handhaving van de zorgplicht zal immers, gezien het bovenstaande, voor een belangrijk deel afhankelijk zijn van de mogelijkheden van de belanghebbenden, de leerling en zijn ouders, om de zorgplicht af te dwingen.

Ik ga er vooralsnog dan ook van uit dat u als leden van de Tweede Kamer uw taak ter harte zult nemen en dit wetsvoorstel zult toetsen aan het recht op onderwijs zoals dat in ons land is verankerd met de ondertekening van het EVRM, artikel 2 Eerste Protocol, en het Verdrag van de Rechten van het Kind. Omdat het recht op onderwijs niet is vastgelegd in onze Grondwet, ontbreekt in het advies van de Raad van State de toetsing van dit wetsvoorstel aan het recht op onderwijs. De Raad heeft enkel getoetst aan de vrijheid van onderwijs van artikel 23 Grondwet, want in ons bestel is niet voorzien in de toetsing door de Raad van State van nieuwe wetgeving aan de internationale verdragen.

Uw taak in deze kan dan ook niet worden onderschat. Dit temeer nu het vaste jurisprudentie is dat ook rechters bij de handhaving van de sectorwetgeving, de Leerplichtwet en de Regeling Leerlingenvervoer het bestuursbeleid marginaal toetsen, gezien de grondwettelijke vrijheid van onderwijs van de onderwijsaanbieders. Toetsing aan de internationale verdragen, waarin het recht op onderwijs van de onderwijsvrager is vastgelegd, wordt door rechters ondanks een uitdrukkelijk verzoek daartoe nagelaten.

Ten behoeve van de versterking van de rechtspositie van de leerling verdient het volgende in het bijzonder uw aandacht:

I        De ouders hebben het recht van opvoeding. Zij dragen de verantwoordelijkheid voor het welzijn van hun kind, zie artikel 1:247 BW. Uiteindelijk zullen zij zich tegenover hun kinderen moeten verantwoorden over de keuzes die zij hebben gemaakt. Scholen zullen met ouders overeenstemming moeten bereiken over het ontwikkelingsperspectief van de leerling. Scholen hebben immers informatie nodig over het functioneren van de leerling buiten de school om een volledig beeld te krijgen van zijn mogelijkheden. De school dient in geval van een verschil van inzicht tussen school en ouders, de visie van ouders in het ontwikkelingsperspectief te vermelden om een eenzijdige beoordeling te voorkomen. Bij de evaluatie dient de visie van ouders steeds een punt van overweging te zijn, opdat het ontwikkelingsperspectief zo nodig wordt bijgesteld.

II       De wettelijke informatieplicht van de school naar de ouders moet worden aangescherpt. Onder de informatieplicht van de school aan de ouders moet in ieder geval vallen:

* De informatie in het leerlingdossier. Ouders moeten over belangrijke toevoegingen aan het dossier door de school worden geïnformeerd;

* Een afschrift van het ondersteuningsplan. Uit het ondersteuningsplan moet blijken of ten behoeve van de leerling extra financiële middelen beschikbaar zijn en hoe die worden ingezet;

* Informatie over de organisatie van de leerlingenzorg, ook binnen het Samenwerkingsverband. Die informatie betref in ieder geval de samenstelling van de binnen het samenwerkingsverband ingestelde commissies, de wijze waarop de leden van deze commissies worden benoemd en de reglementen die gelden binnen de onderwijsinstelling en het samenwerkingsverband.

III      Er dient duidelijkheid te komen over de relatie tussen het behandeltraject dat door ouders wordt ingezet, veelal via de huisarts, en het zorgtraject van scholen, met eigen hulpverleners. Het kan niet zo zijn, zoals eerder is bepaald door een Landelijke Klachtencommissie, dat de onderwijsvrijheid de school(besturen) de bevoegdheid geeft om de adviezen van de behandelaars van de leerling terzijde te schuiven.

IV      Deskundig juridisch advies over het onderwijsrecht moet ook voor de onderwijsvrager beschikbaar komen en betaalbaar zijn.

V       Er dient te worden voorzien in een adequate geschillenregeling Passend onderwijs om een de toename van schadeclaims achteraf te kunnen voorkomen.

Conclusie

Het belang van het wetsvoorstel is groot. Dit wetsvoorstel zal, na de inwerkingtreding, voor vele jaren bepalen in hoeverre een grote groep, veelal kwetsbare, leerlingen in staat zal zijn om hun recht op onderwijs te effectueren.

Het wetsvoorstel houdt in dat de zorgplicht voor het onderwijs ten behoeve van en groep kwetsbare kinderen volledig wordt overgedragen aan de schoolbesturen. Gezien de macht van deze besturen, zijn de leerlingen vogelvrij als er geen inhoudelijke eisen worden gesteld aan het door deze schoolbesturen ten behoeve van de leerling te voeren beleid. Dit klemt temeer nu met dit wetsontwerp, alle wapens uit handen aan de leerlingen en hun ouders worden geslagen. Zij zullen onvoldoende in staat zijn om zelf voor hun recht op onderwijs op te komen en worden onvoldoende beschermd door de onderwijsinspectie nu door de inspectie ten behoeve van de individuele leerling niet wordt ingegrepen.

De D’66 fractie heeft dan ook terecht aan de orde gesteld of de overheid met dit wetsvoorstel nog wel de zorg draagt voor het onderwijs, zoals aan haar is opgedragen in onze Grondwet. Het antwoord van de minister luidt:

‘Met het wetsvoorstel passend onderwijs neemt de regering haar verantwoordelijkheid voor het onderwijsstelsel, enerzijds door de wettelijke kaders daarvoor te stellen, anderzijds door zorg te dragen voor de bijbehorende bekostiging. Binnen deze kaders wordt ruimte geboden aan de (samenwerkingsverbanden van) schoolbesturen om, samen met andere belangrijke betrokkenen zoals ouders, leraren en gemeenten, eigen keuzes te maken. De democratische controle sluit aan op de wijze waarop democratisering in het onderwijsstelsel vorm heeft gekregen, namelijk via interne democratie.’ (Nota naar aanleiding van het verslag, pagina 9)

De zorg voor onderwijs kan niet worden gelijkgesteld met de zorg voor een onderwijsstelsel. De minister dreigt haar taak uit te besteden aan privaatrechtelijke instellingen zonder ervoor te zorgen dat zij in staat blijft om haar eigen verantwoordelijkheid te nemen. De structuur die wordt gekozen doet sterk denken aan de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs en de uiteindelijke onmacht van de wethouder onderwijs om nog langer te kunnen zorg dragen voor de algemene toegankelijkheid van het openbaar onderwijs in zijn gemeente. Op deze manier draagt de overheid geen zorg voor een onderwijsstelsel waarin het recht op onderwijs van iedere leerling voldoende wordt gewaarborgd. Dit wetsvoorstel, in deze vorm, waar het gaat om een zo belangrijke publieke taak als ons onderwijs, is een rechtsstaat onwaardig.